1. Introduktion

Myndighedernes afgørelser skal begrundes, medmindre borgeren fuldt ud får medhold. Det følger af sagsbehandlingslovens § 22.

Kravet om begrundelse er med til at sikre, at afgørelsen og grundlaget for afgørelsen er sagligt, korrekt og fyldestgørende.

En begrundelse kan desuden hjælpe borgeren til bedre at forstå afgørelsen og kan have stor betydning for borgerens accept af afgørelsen og tilliden til myndigheden.

Endelig giver en begrundelse borgeren mulighed for at tage stilling til, om borgeren vil klage over afgørelsen.

2. Sagsbehandlingslovens regler er minimumskrav

Sagsbehandlingsloven opstiller generelle regler for en myndigheds sagsbehandling, herunder krav om begrundelse. Bestemmelser i andre love, som stiller strengere krav til en begrundelse end sagsbehandlingsloven, gælder ved siden af sagsbehandlingslovens generelle regler.

Det gælder både regler om, i hvilke tilfælde der skal gives en begrundelse, og regler om, hvad en begrundelse skal indeholde. Sagsbehandlingslovens regler om begrundelse har således karakter af minimumskrav. Det fremgår af sagsbehandlingslovens § 37.

3. Begrundelse af skriftlige afgørelser

Når en afgørelse meddeles skriftligt, skal myndigheden samtidig begrunde afgørelsen, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Det fremgår af sagsbehandlingslovens § 22. Begrundelsen skal gives samtidig med, at afgørelsen meddeles.

Hvis en borger ikke får fuldt ud medhold, skal myndigheden give en klagevejledning. Det fremgår af sagsbehandlingslovens § 25.

For en nærmere gennemgang af myndigheders pligt til at give klagevejledning henvises til afsnit 9, pkt. 4 i myndighedsguiden.

3.1 Begrundelsespligt for afgørelser

Begrundelsespligten gælder kun for afgørelser i sagsbehandlingslovens forstand. For en nærmere gennemgang af afgørelsesbegrebet henvises til afsnit 3 i myndighedsguiden.

Såkaldte procesledende beslutninger og andre dispositioner i forbindelse med tilrettelæggelsen af en sags behandling er ikke omfattet af begrundelsespligten.

En myndighed har ikke begrundelsespligt efter sagsbehandlingslovens § 22, hvis beslutningen har karakter af såkaldt faktisk forvaltningsvirksomhed. Det følger dog normalt af reglerne om god forvaltningsskik, at en part bør have en begrundelse for ekspeditioner, der har større betydning for den pågældende. Faktisk forvaltningsvirksomhed er f.eks. patient- og anden klientbehandling, undervisning og vejledning.

For en nærmere gennemgang af faktisk forvaltningsvirksomhed henvises til afsnit 3, pkt. 3.1 i myndighedsguiden.

For en nærmere gennemgang af principperne om god forvaltningsskik henvises til afsnit 1 i myndighedsguiden.

3.2 Fuldt ud medhold

En myndighed har derimod ikke begrundelsespligt efter sagsbehandlingslovens § 22, hvis en afgørelse fuldt ud giver en part medhold.

Hvis myndigheden fastsætter vilkår, som begrænser tilladelsen i forhold til det, der er ansøgt om, er der ikke givet fuldt ud medhold. Myndigheden skal derfor give en begrundelse.

Hvis vilkårene derimod alene er af almindelig karakter og altid knyttes til afgørelser af den pågældende art, eller hvis der alene er tale om en vejledning om de betingelser, der gælder efter loven, skal der normalt ikke gives en begrundelse.

Det forhold, at en borger tildeles en ydelse, er ikke i sig selv ensbetydende med, at borgeren har fået fuldt ud medhold. Borgeren kan jo nemlig have en forventning om at skulle have en højere ydelse. Derimod vil en borger normalt kunne anses for at have fået fuldt ud medhold, hvis borgeren har tilkendegivet at være indforstået med en ydelse på det tildelte niveau. Og så skal afgørelsen ikke begrundes.

På områder, hvor det ikke kan konstateres, om en part får fuldt ud medhold, eller hvor myndigheden er i tvivl, bør myndigheden begrunde en afgørelse.

4. Begrundelse af mundtlige afgørelser

4.1 Kan afgørelsen meddeles mundtligt?

Der gælder ikke nogen almindelig regel om, at en afgørelse skal meddeles skriftligt. Det følger dog af bl.a. god forvaltningsskik, at en mundtlig afgørelse, der er byrdefuld for modtageren, bør bekræftes skriftligt, og at særligt indgribende afgørelser bør meddeles skriftligt.

Generelt taler retssikkerhedsmæssige hensyn for, at afgørelser meddeles skriftligt. Afhængig af omstændighederne kan en mundtlig afgørelse dog i en konkret situation være hensigtsmæssig eller nødvendig. Det kan f.eks. være tilfældet, når miljømyndighederne for at afværge væsentlig forurening mundtligt meddeler et såkaldt straks-påbud eller forbud.

Som beskrevet i myndighedsguidens afsnit 11 om notatpligt, skal offentlige myndigheder skrive et notat til en sag om oplysninger af betydning for en sags afgørelse, herunder skrive hvis en afgørelse er blevet meddelt mundtligt. Det følger af offentlighedslovens § 6, stk. 1.

Ombudsmanden har 2022 i forbindelse med en undersøgelse af sager om anbringelse og hjemgivelse af børn og unge udtalt, at en afgørelse om anbringelse eller hjemgivelse er af så stor betydning for både det anbragte barn og forældremyndighedsindehaveren, at afgørelsen bør meddeles skriftligt.

4.2 Efterfølgende skriftlig begrundelse

En borger, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Det fremgår af sagsbehandlingslovens § 23, stk. 1.

Om begrundelsespligt for afgørelser, se afsnit 3.1 ovenfor. Om vurderingen af, om der er givet fuldt ud medhold, se afsnit 3.2 ovenfor.

En anmodning om en skriftlig begrundelse skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at borgeren har modtaget den mundtlige afgørelse.

Hvis borgeren fremsætter anmodning om skriftlig begrundelse senere end 14 dage efter, at borgeren har fået en mundtlig afgørelse, vil myndigheden alligevel skulle give borgeren en begrundelse, hvis det er muligt for myndigheden at rekonstruere begrundelsen med rimelig sikkerhed.

En myndighed, som meddeler en bebyrdende afgørelse mundtligt, bør skrive notater på sagen, som gør det muligt efterfølgende at udarbejde en skriftlig begrundelse.

En borgers anmodning om at få en skriftlig begrundelse, skal myndigheden besvare snarest muligt. Hvis begæringen ikke er besvaret inden 14 dage efter, at den er modtaget af myndigheden, skal parten underrettes om grunden hertil samt om, hvornår myndigheden forventer at besvare begæringen. Det fremgår af sagsbehandlingslovens § 23, stk. 2.

Reglerne om efterfølgende skriftlig begrundelse af afgørelser, der er meddelt mundtligt, medfører ikke, at afgørelsens retsvirkninger udsættes.

Hvis en borger har anmodet om en skriftlig begrundelse, antages det dog i almindelighed, at en eventuel klagefrist suspenderes, indtil myndigheden har givet borgeren en skriftlig begrundelse. Det er dog formentlig en forudsætning, at borgeren har anmodet om begrundelsen inden 14 dage efter, at borgeren har modtaget underretning om afgørelsen.

Om konsekvenser af manglende eller mangelfuld begrundelse, se i øvrigt punkt 11 nedenfor.

5. Generelt om begrundelsens indhold

5.1 Begrundelsen skal forklare

En begrundelse skal forklare, hvorfor en afgørelse har fået det indhold, som den har. Begrundelsen skal således være dækkende og korrekt.

De elementer, som skal indgå i en begrundelse, fremgår af sagsbehandlingslovens § 24, stk. 1 og 2. Se punkterne 6-8 nedenfor.

Det er ikke muligt generelt at sige, hvor udførligt en myndighed bør udforme en begrundelse. Det er en konkret vurdering, og afhænger blandt andet af, hvor aktivt parten har medvirket i den forudgående sagsbehandling, og af sagens karakter i øvrigt. Se punkt 9 nedenfor.

Det følger desuden af principperne om god forvaltningsskik, at begrundelsen i en afgørelse skal være udformet på en sådan måde, at den er til at forstå for modtageren.

Hvis der i en begrundelse indgår specielle fagudtryk, må de forklares på en måde, så en almindelig borger kan forstå begrundelsen.

5.2 Begrundelsen skal være korrekt

Begrundelsen skal være korrekt i den forstand, at den skal udtrykke myndighedens reelle overvejelser. Begrundelsen skal angive alle de hensyn, som myndigheden har lagt vægt på, og myndigheden må ikke i begrundelsen fremhæve omstændigheder, som reelt ikke er tillagt betydning.

Hvis en myndighed har truffet afgørelsen på grundlag af en forkert opfattelse af faktiske eller retlige forhold, vil det således komme til udtryk i begrundelsen for afgørelsen.

Borgeren får på den måde indsigt i myndighedens overvejelser og kan f.eks. rette henvendelse til myndigheden, hvis borgeren mener, at afgørelsen er truffet ud fra fejlagtige oplysninger.

6. Henvisning til retsregler

En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, som afgørelsen er truffet i henhold til. Det følger af sagsbehandlingslovens § 24, stk. 1.

I mange tilfælde vil en simpel henvisning til de anvendte lovregler eller administrativt fastsatte bestemmelser være tilstrækkelig til at opfylde kravet. Se dog punkt 6.3 nedenfor.

6.1 Identifikation af retsregler

Henvisningen til de anvendte retsregler skal være klar og specifik. Det vil sige, at henvisningen skal omtale retsreglerne, så de uden videre kan identificeres af parten. Når en borger uden videre kan finde frem til de anvendte retsregler, får borgeren generelt bedre mulighed for at vurdere, om afgørelsen er korrekt og i overensstemmelse med de anvendte regler. Det giver også borgeren et bedre grundlag for at tage stilling til, om borgeren skal klage over afgørelsen.

Det kan være nok at identificere en lov eller en bekendtgørelse ved et entydigt, almindeligt kaldenavn eksempelvis ”magtanvendelsesloven”, hvis myndigheden er sikker på, at borgeren i forvejen kender loven, og hvis der ikke kan være tvivl om, hvilken udgave af loven, der er anvendt. Når disse betingelser ikke er opfyldt, skal loven eller bekendtgørelsen identificeres mere præcist. Hvis en relevant lovbestemmelse er ændret efter vedtagelsen af hovedloven, skal der også henvises til de relevante ændringslove.

Hvis en afgørelse er truffet på grundlag af både en nuværende og en tidligere lovbestemmelse, skal der henvises til begge bestemmelser.

En afgørelse skal indeholde en præcis henvisning til den anvendte bestemmelses paragraf, stykke, nummer, litra, led osv.

Det er ikke et krav, at en myndighed citerer de relevante retsregler. Men ofte vil det være hensynsfuldt over for borgeren at gøre det. Reglerne kan eventuelt citeres i et bilag til afgørelsen.

I sager, hvor der gives helt eller delvist afslag på aktindsigt, indebærer begrundelseskravet bl.a., at det skal fremgå af afgørelsen, efter hvilken bestemmelse i sagsbehandlingsloven eller offentlighedsloven de enkelte dokumenter/oplysninger er undtaget.

Det er ikke i overensstemmelse med begrundelseskravet blot mere generelt at anføre, at en række dokumenter/oplysninger er undtaget efter forskellige bestemmelser i sagsbehandlingsloven eller offentlighedsloven, hvis det ikke specifikt for det enkelte dokument fremgår, med hvilken hjemmel dokumentet eller en del af dokumentet er undtaget for aktindsigt.

6.2 Uskrevne regler

Hvis en myndighed har truffet afgørelse på grundlag af uskrevne regler, indebærer kravet om henvisning til retsregler, at myndighedens begrundelse skal indeholde en kort gengivelse af indholdet af det uskrevne retsgrundlag, således som myndigheden forstår og anvender det.

Eksempler på uskrevne regler er f.eks. ledelsesretten, kommunalfuldmagten og principperne om offentligt ansattes ytringsfrihed.

6.3 Fortolkning af retsregler

Hvis en myndighed har truffet afgørelse på baggrund af en fortolkning af de anvendte bestemmelser, må myndigheden redegøre for fortolkningen. En egentlig argumentation for fortolkningen vil i almindelighed ikke være nødvendig.

I særlige tilfælde vil det kunne være tilstrækkeligt at henvise til en foreliggende praksis, hvis en nærmere redegørelse for praksis er offentligt tilgængelig, eller hvis den foreliggende praksis må anses for almindelig kendt. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis der i et cirkulære eller en vejledning nærmere er redegjort for myndighedens praksis. I et sådant tilfælde, vil det være bedst stemmende med god forvaltningsskik, hvis myndigheden vedlægger afgørelsen en kopi af det relevante cirkulære eller den pågældende vejledning.

7. Angivelse af hovedhensyn bag skønsudøvelse

I det omfang en afgørelse er truffet på baggrund af et administrativt skøn, skal begrundelsen angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Det fremgår af sagsbehandlingslovens § 24, stk. 1. Det er ikke tilstrækkeligt, at myndigheden skriver, at afgørelsen er truffet ud fra et samlet skøn.

Hvis der ligger en bestemt praksis til grund for en myndigheds skønsudøvelse, og afgørelsen er i overensstemmelse med den praksis, vil det være tilstrækkeligt, at myndigheden beskriver praksis, dvs. dens indhold og grundlag. Hvis der allerede findes en offentligt tilgængelig beskrivelse, kan det i særlige tilfælde være tilstrækkeligt at henvise til den. Se punkt 6.3 ovenfor.

I visse afgørelsestyper, f.eks. ved besættelse af stillinger i den offentlige forvaltning, vil det ofte være vanskeligt at meddele en mere indgående begrundelse til de ansøgere, der får afslag. I sådanne sager kan myndighederne normalt nøjes med at beskrive de hovedhensyn, som myndighederne har lagt vægt på ved stillingsbesættelsen.

8. Redegørelse for faktiske omstændigheder

Hvis det er muligt skal en begrundelse indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. Det fremgår af sagsbehandlingslovens § 24, stk. 2.

Behovet for en redegørelse for sagens faktum må bl.a. vurderes på baggrund af, om borgeren har medvirket i sagens behandling (særligt ved partshøring og partsaktindsigt), og om sagens faktum i øvrigt er kendt af vedkommende eller ej.

Herudover må sagens kompleksitet indgå i vurderingen, ligesom det har betydning, om der er uenighed om sagens fakta eller ej.

Hvis myndigheden og borgeren er uenige om sagens fakta, bør det fremgå af begrundelsen, og det bør også fremgå af begrundelsen, hvilket faktum myndigheden bevismæssigt lægger til grund.

En myndighed kan i sin afgørelse tilsidesætte sagkyndige udtalelser f.eks. fra læger. En myndighed kan endvidere bygge sin afgørelse på nogle udtalelser i en sag, hvor der er flere modstridende sagkyndige udtalelser. I sådanne tilfælde bør myndigheden oplyse, på hvilket grundlag den sagkyndige udtalelse er tilsidesat, og hvilke sagkyndige udtalelser der er lagt til grund for afgørelsen.

9. Omstændigheder, der skærper begrundelsespligten

9.1 Partens argumenter

En begrundelse skal i en vis udstrækning tage stilling til en borgers faktiske og retlige argumenter. Det gælder ikke kun, når borgerens argumenter angår kriterier, som myndigheden selv har inddraget i afgørelsen. Det gælder også andre argumenter fra borgeren, som ikke umiddelbart kan afvises som uvæsentlige eller irrelevante for afgørelsen.

For så vidt angår argumenter, som en myndighed anser for uvæsentlige eller irrelevante, men som borgeren selv lægger stor vægt på, vil det være rigtigst, at myndigheden i begrundelsen kort nævner, at de pågældende argumenter ikke er tillagt betydning. Så kan borgeren se, at myndigheden har været opmærksom på dem.

En myndighed har dog ikke pligt til at tage stilling til alle borgerens argumenter eller synspunkter. Ved vurderingen af, om et argument skal nævnes i begrundelsen, skal myndigheden bl.a. tage hensyn til, hvor indgribende afgørelsen er for borgeren.

9.2 Tilsidesættelse af sagkyndig udtalelse, særlig forventning hos parten mv.

Selv om en begrundelse opfylder kravene i sagsbehandlingslovens § 24, stk. 1 og 2, vil det ikke altid betyde, at begrundelsen også er tilstrækkelig.

Begrundelseskravet skærpes som udgangspunkt i tilfælde, hvor en myndighed tilsidesætter en sagkyndig udtalelse eller ændrer en tidligere afgørelse til ugunst for borgeren. Det samme gælder i tilfælde, hvor borgeren ud fra sagens omstændigheder må have en særlig forventning om en bestemt retsstilling.

10. Mere om begrundelsens indhold

10.1 Standardbegrundelser

Anvendelse af standardbegrundelser er ikke i strid med sagsbehandlingslovens § 24, men kravene i bestemmelsen gælder også for standardbegrundelser.

10.2 Allerede fordi-begrundelser

Myndighederne kan i deres begrundelser normalt nøjes med at angive, at en afgørelse er truffet, ”allerede fordi” én nødvendig betingelse ikke er opfyldt. Det vil sige, at der i begrundelsen ikke tages stilling til eventuelle øvrige betingelser.

10.3 Klageinstansers begrundelser

I afgørelser truffet af en klagemyndighed kan en begrundelse efter omstændighederne bestå i en henvisning til den begrundelse, der er meddelt af den underliggende myndighed, hvis dennes begrundelse er fyldestgørende.

11. Konsekvenser af manglende eller mangelfuld begrundelse

Kravet om begrundelse tvinger myndighederne til at være grundige ved de undersøgelser og overvejelser, som foretages, før myndigheden træffer afgørelse. Begrundelseskravet giver dermed en øget garanti for, at en afgørelse er rigtig.

En manglende eller mangelfuld begrundelse for en afgørelse kan også betyde, at borgeren kan have svært ved at forstå og acceptere afgørelsen. Borgeren får heller ikke et fyldestgørende grundlag for at tage stilling til, om borgeren bør klage over afgørelsen.

Når overordnede myndigheders begrundelser er mangelfulde, kan de desuden kun i begrænset omfang tjene som vejledning for underliggende myndigheder om den praksis, som disse myndigheder bør følge på det pågældende område.

I sager, hvor en afgørelse efter sagsbehandlingslovens § 22 skal begrundes, kan en afgørelse blive ugyldig, hvis begrundelsen helt mangler eller på afgørende punkter er ufyldestgørende.

Derimod vil en ufyldestgørende efterfølgende begrundelse efter § 23 ikke kunne påvirke afgørelsens gyldighed.

Hvis en begrundelsesmangel ikke fører til ugyldighed, kan der blive tale om forlængelse af en eventuel klagefrist, indtil parten har fået en begrundelse, som opfylder kravene i § 24.

12. Kort sagt

• En afgørelse, der meddeles skriftligt, skal være ledsaget af en begrundelse. Hvis afgørelsen er meddelt mundtligt, kan parten forlange at få en skriftlig begrundelse. Den, der har fået fuldt ud medhold, har dog ikke krav på en begrundelse efter sagsbehandlingslovens regler. Se pkt. 3 og 4.
• Begrundelsen skal fremstå som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det indhold, den har. Se pkt. 5.1.
• Begrundelsen skal være dækkende og korrekt. Se pkt. 5.2 og 5.3.
• Begrundelsen skal indeholde en henvisning til de retsregler, som afgørelsen er truffet i forhold til. Se pkt. 6.
• I det omfang afgørelsen beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønnet. Se pkt. 7.
• Begrundelsen skal, hvis det er nødvendigt, indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. Se pkt. 8.
• Begrundelsen skal i en vis udstrækning tage stilling til en parts argumenter. Se afsnit 9.1.Begrundelseskravet skærpes, når en part ud fra sagens omstændigheder må have en særlig forventning om en bestemt retsstilling. Se pkt. 9.2.

13. Baggrundslitteratur

Dette afsnit bygger på sagsbehandlingsloven med tilhørende forarbejder og administrative forskrifter, herunder betænkning nr. 657/1972 om begrundelse af forvaltningsafgørelser og administrativ rekurs mv., s. 13 ff., og ombudsmandspraksis samt den generelle forvaltningsretlige litteratur, herunder navnlig Niels Fenger mfl., Forvaltningsret (2018), s. 632 ff., Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 2. udgave (2021), s. 643 ff., Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 8. udgave (2019), s. 313 ff., og Steen Rønsholdt, Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling, 5. udgave (2018), s. 127 ff.