Notatpligt
1. Hvad er notatpligt?
En myndighed skal skrive et notat til en sag om oplysninger af betydning for sagens afgørelse.
Formålet med notatpligten er at sikre, at oplysninger ikke går tabt, hvis sagen f.eks. bliver givet til en anden sagsbehandler. Notatpligten er på den måde med til at sikre, at myndigheden træffer afgørelser på et korrekt og oplyst grundlag.
Pligten til at skrive notat er også med til at sikre, at det senere kan dokumenteres, hvad der er sket i sagen. En myndigheds overholdelse af notatpligten giver derudover mulighed for en effektiv kontrol med, om myndigheden har handlet korrekt, fordi der er overblik over, hvilke oplysninger myndigheden er eller har været i besiddelse af og hvornår.
Notatpligten er ligeledes med til at sikre, at der kan gives aktindsigt i det fulde grundlag for afgørelsen af en sag, herunder oplysninger, der er indhentet mundtligt, og som ikke fremgår af sagens øvrige dokumenter.
Endelig kommer, at notatpligten er med til at dokumentere gennemførelsen af myndighedens pligt til at foretage en eventuel partshøring af en borger før myndigheden træffer en afgørelse i en sag. For en nærmere gennemgang af myndigheders partshøringspligt henvises til afsnit 8 i myndighedsguiden.
Notatpligten følger af landstingslov nr. 9 af 13. juni 1994 om offentlighed i forvaltningen med senere ændringer (herefter offentlighedsloven) § 6, stk. 1.
Ombudsmanden har tilkendegivet, at det er god forvaltningsskik, at det noteres på en sag, hvis en borger meddeles en afgørelse mundtligt. Dette sikrer, at der ikke efterfølgende opstår tvivl om, hvad indholdet af og grundlaget for afgørelsen var, eller tvivl om, hvornår borgeren fik afgørelsen. (Ombudsmandens udtalelse 2018-4)
I en sag udtalte ombudsmanden bl.a. følgende:
”Jeg bemærker, at det følger af god forvaltningsskik, at en offentlig myndigheds notater bør holdes i neutrale vendinger og ikke indeholde sagsbehandlerens personlige vurdering af et forhold, medmindre dette har betydning for den videre sagsbehandling.” (Ombudsmandens beretning 2007, afsnit 3.7)
2. Hvornår gælder notatpligten?
En myndighed har pligt til at skrive notat om oplysninger af betydning for en sags afgørelse, hvis myndigheden modtager oplysningerne mundtligt. Notatpligten efter offentlighedslovens § 6, stk. 1, gælder kun i sager, hvor der vil blive truffet en afgørelse af en myndighed.
Det er uden betydning for notatpligten, om sagen rent faktisk ender med, at myndigheden træffer en afgørelse, eller om sagen f.eks. bliver henlagt. Hvis myndigheden er i tvivl, om der vil blive truffet en afgørelse, bør myndigheden derfor notere de oplysninger, der kan være af betydning for sagens eventuelle afgørelse. Hvis myndigheden senere vil bruge oplysningerne som grundlag for en afgørelse, men ikke tidligere har gjort notat, vil myndigheden skulle lave notat om oplysningerne, inden der træffes en afgørelse i sagen. Og det kan være rigtig svært at skrive et sådant notat måske længe efter myndigheden fik de relevante oplysninger.
En myndigheds notatpligt gælder også i sager, hvor der kun er én part, f.eks. ansøgnings- og klagesager. Der skal også laves notat om oplysninger, der mundtligt meddeles af den pågældende selv. Notatpligten finder også anvendelse på oplysninger, som en offentlig ansat selv på forhånd er i besiddelse af eller under sagen bliver bekendt med. Notatpligten afhænger dermed ikke af, om parten var til stede i forbindelse med, at myndigheden fik de pågældende oplysninger.
Notatpligt gælder for alle myndigheder, hvorfor f.eks. folkeskoler og plejehjem også skal overholde notatpligten.
Notatpligten efter offentlighedsloven gælder kun, hvis myndigheden skal træffe en afgørelse. Notatpligten gælder således ikke i forbindelse med såkaldt faktisk forvaltningsvirksomhed som f.eks. undervisning og patientbehandling.
Notatpligten gælder ligeledes ikke i forbindelse med en myndigheds indgåelse af kontraktforhold eller andre privatretlige dispositioner, ligesom den i almindelighed ikke gælder for en myndigheds indstilling eller udtalelse til en anden forvaltningsmyndighed.
Ombudsmanden udtalte I en sag om anbringelse af et barn udenfor hjemmet:
"Det er min opfattelse, at kommunen alene kan kræve, at en anmodning om hjemgivelse af et barn, der er anbragt uden for hjemmet, indgives skriftligt, hvis kommunen har en særlig hjemmel i lovgivningen hertil. Kommunen ses ikke at have en sådan hjemmel.
Det er endvidere min opfattelse, at en kommune efter offentlighedslovens bestemmelser om notatpligt er forpligtet til at notere på sagen, hvis forældremyndighedsindehaveren til et barn, der er anbragt uden for hjemmet, mundtligt anmoder om at få barnet hjemgivet.” (Ombudsmandens udtalelse 2020-5)
I en undersøgelse fandt ombudsmanden, at der ikke fandtes ansættelsesbreve i alle sager for 14-dags lønnet personale. Ombudsmanden vurderede, at det var ønskeligt, at kommunen af hensyn til retssikkerheden for det 14-dages lønnede personale udarbejdede ansættelsesbreve eller dokumenter for disse, så der ikke opstod tvivl om ansættelsestidspunkt, hvilken overenskomst personalet var ansat efter, de antal timer, som de enkelte var ansat til at arbejde m.v. (Ombudsmandens udtalelse 2006-4.4)
Ombudsmanden har udtryk for, at den omstændighed, at tvangsfuldbyrdelsessager skal afgøres på et møde mellem pantefogeden og skyldneren (kaldet fogedforretning), ikke tilsidesætter notatpligten. (Ombudsmandens udtalelse 2005-88.4)
I en udtalelse gav ombudsmanden udtryk for, at telefoniske henvendelser på myndighedens initiativ ligeledes kan være omfattet af notatpligten. (Ombudsmandens udtalelse 2002-20.1)
I en sag have en myndighed ikke taget notat af en telefonsamtale. Myndigheden oplyste overfor ombudsmanden, at der ikke førtes notater over samtaler mellem kolleger. Ombudsmanden udtalte på den baggrund, at det ikke er relevant for afgrænsningen af notatpligten, om der er tale om kommunikation mellem kolleger. Det er derimod afgørende om de pågældende oplysninger tjener et formål i sagsoplysningen. (Ombudsmandens udtalelse 2001-04.2)
3. Hvad skal noteres i en sag?
Der skal gøres notat, når en myndighed ”mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger”. Det fremgår af offentlighedsloven § 6, stk. 1. Notatpligten gælder derfor uanset, på hvilken måde myndigheden er blevet bekendt med oplysningerne.
Hvis en oplysning bidrager til sagens bevismæssige grundlag eller på anden måde skaber klarhed over sagens faktiske omstændigheder, skal der skrives notat.
Notatpligten omfatter derfor egentlige faktuelle oplysninger, dvs. oplysninger om iagttagelser eller observationer, resultatet af målinger og andre undersøgelser, oplysninger om økonomiske forhold, f.eks. størrelsen af en skattepligtig indkomst og lignende, samt oplysninger om et bestemt hændelsesforløb.
Det er et krav, at oplysningerne er af betydning for sagens afgørelse. Der gælder dog ikke noget krav om, at oplysningerne skal være væsentlig.
Der gælder heller ikke noget formkrav til et notat. En myndighed kan derfor selv bestemme, hvordan notatpligten i praksis skal overholdes. Et par bemærkninger med blyant på en lap papir i sagen er derfor i princippet også et notat.
For at bevare overblikket i en sag kan det være en fordel, hvis en myndighed internt udarbejder retningslinjer for udarbejdelse af notater.
Notatpligten vil kunne omfatte oplysninger, der indeholder en konkret sagsbehandlers egen stillingtagen til et forhold, hvis vurderingen er af betydning for den administrative bevisoptagelse.
Tilkendegivelse af myndighedens egne standpunkter, argumenter eller vurderinger med hensyn til en sags afgørelse vil derimod ikke være omfattet af notatpligten. Det samme gælder oplysninger, der gengiver objektive forhold som f.eks. oplysninger om indholdet af gældende ret.
For at skabe tillid til en myndighed, bør det i notatet angives, hvor oplysningerne stammer fra. Hvis f.eks. en borger anmelder en anden borger for et ulovligt forhold, skal myndigheden gøre notat om både de modtagne oplysninger og navnet på anmelderen.
En myndighed kan ikke undlade at notere navnet på den borger, der meddeler oplysningerne, fordi myndigheden vil undgå, at andre eventuelt bliver bekendt med anmelderens identitet.
Hvis en oplysning allerede fremgår af de øvrige dokumenter i sagen, er der ikke pligt til at gøre notat om oplysningerne igen. Dette sikrer, at sager ikke indeholder gentagelser og af den grund bliver uoverskuelige.
Notatet, som myndigheden udarbejder, skal journaliseres på den sag, som oplysningen angår. For at læse mere om journalisering henvises til afsnit 12 i myndighedsguiden.
I en sag klagede en borger over en kommunes behandling af en ansøgning om førtidspension. Ombudsmanden kritiserede, at kommunen i flere omgange havde ladet sagen henligge uden at foretage sagsbehandlingsskridt. Ombudsmanden fandt det endvidere meget kritisabelt, at kommunens dokumentation i sagen var ufuldstændig, og i et tilfælde bevidst var ukorrekt. Ombudsmanden henstillede derfor, at kommunen fremover var mere omhyggelig med at notere sagsbehandlingsskridt. (Ombudsmandens udtalelse 2003-01.2)
Ombudsmanden har givet udtryk for, at en kommune, hvis den mundtligt modtager et samtykke eller en meddelelse om, at et samtykke nægtes, vil være forpligtet til at notere dette på sagen. (Ombudsmandens udtalelse 2019-3)
Ombudsmanden har tilkendegivet, at en kommune burde have udarbejdet et notat om samtaler med en række medarbejdere, idet disse samtaler indgik som en del af begrundelsen for bortvisningen af en anden medarbejder. Ombudsmanden bemærkede, at den manglende overholdelse af notatpligten betød, at den afskedigede medarbejder ikke havde mulighed for at kommentere på oplysningerne eller supplere det faktuelle grundlag i sagen. (Ombudsmandens udtalelse 2016-5.2)
Ombudsmanden har vurderet, at hvor der afholdes en tjenstlig samtale, som blandt andet drejer sig om disciplinære forhold hos den ansatte, som kan resultere i en sanktion, skal der udarbejdes et notat af den tjenstlige samtale. Ombudsmanden fandt, at det er uden selvstændig betydning for notatpligten, om der i den konkrete sag træffes en afgørelse, eller om sagen henlægges uden, at der træffes en afgørelse. Ombudsmanden bemærkede, at notater, herunder mødereferater, som er omfattet af notatpligten, bør dateres og underskrives. (Ombudsmandens udtalelse 2010-6.8)
I en sag vurderede ombudsmanden, at reglerne om notatpligt og sagsdokumentation indebærer, at også en mundtlig advarsel skal dokumenteres på den pågældende sag, medmindre advarslen ikke skal tillægges nogen virkning for ansættelsesforholdet, hverken på tidspunktet for meddelelsen eller senere. (Ombudsmandens udtalelse 2008-5.6.1)
I en sag fandt ombudsmanden det uheldigt, at en myndighed ikke havde udarbejdet notat om, hvornår sagen blev oversendt fra myndigheden til tolkekontoret. Ombudsmanden bemærkede, at de ressourcemæssige forhold i tolkekontoret, havde været den direkte anledning til en yderligere sagsbehandlingstid. (Ombudsmandens udtalelse 2002-01.1)
3.1. Notatpligt efter principperne om god forvaltningsskik
Selvom offentlighedsloven § 6, stk. 1, kun omfatter oplysninger om en sags faktiske omstændigheder kan en myndighed efter principperne for god forvaltningsskik være forpligtet til at skrive notat om andre former for oplysninger.
Det gælder f.eks. en myndigheds væsentlige sagsbehandlingsskridt, så som en mundtlig meddelelse om, at en sag henlægges eller en myndigheds oplysning til en borger om en konkret sags forventede udfald. Et eksempel på et væsentligt sagsbehandlingsskridt kan også være en myndigheds videregivelse af oplysninger.
Om et sagsbehandlingsskridt er væsentligt afhænger af en konkret vurdering. Denne vurdering skal foretages i forbindelse med, at myndigheden foretager sagsbehandlingsskridtet. Hvis en myndighed er i tvivl om, hvorvidt der skal skrives notat om et sagsbehandlingsskridt, bør myndigheden gøre det. Det vil være bedst samstemmende med principperne om god forvaltningsskik.
Det vil være bedst samstemmende med god forvaltningsskik, hvis myndigheden udarbejder notatet snarest muligt efter, at myndigheden har fået kendskab til oplysningerne. Dette sikrer, at den person, der skriver notatet, har oplysningerne i frisk erindring.
I en sag udtalte ombudsmanden:
"For det første skal en myndighed sørge for at journalisere de skriftlige afgørelser, der bliver sendt til borgerne. Det følger af god forvaltningsskik.
[…]
For det andet skal en myndighed sikre tilstrækkelig skriftlig dokumentation, når den mundtligt meddeler afgørelser. Der gælder således en uskreven retsgrundsætning om, at der bl.a. i afgørelsessager skal tages notat om alle væsentlige ekspeditioner, der ikke i øvrigt fremgår af sagens akter. Heraf følger bl.a., at der skal tages notat om afgørelser, der meddeles mundtligt.” (Ombudsmandens udtalelse 2019-6)
I en sag udtalte ombudsmanden:
”I en situation, hvor en ansat er afskediget uansøgt, og hvor sagen efterfølgende rejses af en fagforening efter særlige overenskomstregler og forhandling og nævnsbehandling, kan det efter min opfattelse på forhånd ikke udelukkes, hverken at den oprindelige afgørelse opretholdes eller ændres i forhold til den ansatte, eller at sagen ikke ender med en aftale om sagens afslutning.
Det er derfor min opfattelse, at forvaltningen har notatpligt i henhold til offentlighedslovens § 6 (når de indholdsmæssige krav i § 6 er opfyldt), indtil det måtte stå klart, at sagen vil blive afgjort af det nævn eller den voldgiftsret, som nedsættes med hjemmel i overenskomsten, eller at der er enighed mellem den afskedigede medarbejder og departementet om en forligsmæssig afslutning af sagen.
Der gælder samtidig på ulovbestemt grundlag en retsgrundsætning om, at forvaltningen har notatpligt om alle væsentlige ekspeditioner i en sag. Denne retsgrundsætning er ikke begrænset til afgørelsessager.” (Ombudsmandens udtalelse 2011-5.4.2)
En myndighed havde modtaget en delvis ulæselig fax. Myndigheden havde derfor kontaktet afsenderen, der oplæste dokumentets indhold. Ombudsmanden vurderede, at myndigheden burde havde udarbejdet et notat af samtalen med afsenderen. (Ombudsmandens udtalelse 1998-32.4)
Ombudsmanden har givet udtryk for, at der burde være blevet udarbejdet et notat af mundtlige samtaler med en medarbejder, selvom den mundtlige samtale ikke indgik som en del af beslutningsgrundlaget for afskedigelse af medarbejderen. (Ombudsmandens udtalelse 1996-32.2)
4. Særregler om notatpligt
Der gælder på nogle få områder en særlig lovbestemt notatpligt.
Et eksempel på en særregel om notatpligt findes i selvstyrets bekendtgørelse nr. 16 af 8. november 2017 om støtte til børn § 15, stk. 7, hvorefter en person, der overvåger samværet mellem et barn anbragt uden for hjemmet og dets forældremyndighedsindehaver, har pligt til efter hvert overvåget samvær at skrive et notat om forløbet af samværet. Notatet skal indgå i overvejelsen af, om afgørelsen om overvåget samvær skal fortsætte.
5. Hvad er konsekvensen, hvis notatpligten ikke overholdes?
Myndigheders notatpligt gælder som udgangspunkt kun i afgørelsessager, hvorfor borgere typisk har mulighed for at klage over indholdet af afgørelsen.
Hvor en myndighed har overholdt notatpligten vil udgangspunktet være, at de oplysninger, som fremgår af et notat, lægges til grund af en eventuel klageinstans.
Hvis en offentlig myndighed derimod ikke har overholdt notatpligten, vil det modsatte kunne være tilfældet. En klageinstans kan derfor tillægge det betydning, hvis myndigheden ikke har overholdt notatpligten. Dette kan bl.a. gøres ved at borgerens version af et sagsforløb lægges til grund af klageinstansen. En manglende overholdelse af notatpligten vil dog ikke kunne føre til ugyldighed.
En myndigheds undladelse af at skrive notat vil også kunne have den konsekvens, at myndigheden ikke har den samlede viden om sagen, som skal til, for at myndigheden kan vurdere, hvad der er det rigtige at gøre i en konkret sag. For en borger, der venter på, at en myndighed træffer en afgørelse, kan den manglende overholdelse af notatpligten derfor betyde, at sagsbehandlingstiden forlænges unødigt.
For en nærmere gennemgang af sagsbehandlingstid henvises til afsnit 2 i myndighedsguiden.
I en sag, hvor en borger havde søgt om aktindsigt, forelå der ikke et notat af en telefonsamtale. I afgørelsen blev der dog henvist til en telefonsamtale mellem en medarbejder i departementet og borgeren. Ombudsmanden kunne derfor ikke udelukke, at borgeren blev underrettet om, at 10-dagesfristen ikke kunne overholdes, en begrundelse herfor, samt en besked om hvornår svar kunne forventes. (Ombudsmandens udtalelse 2014-5.6)
Ombudsmanden har givet udtryk for, at det var uklart, hvad der var sket i en sag, idet der var uenighed mellem en myndighed og en borger om en sags faktiske forløb, og idet kommunen ikke havde udarbejdet et notat af en telefonsamtale med borgeren. Ombudsmanden tilkendegav i den anledning, at det er myndigheden, der vil påberåbe sig et givet forhold, der har bevisbyrden for, at en sådan oplysning er givet. (Ombudsmandens udtalelse 2014-5.5)
Ombudsmanden udtalte i en sag:
”Når en modtager af offentlig hjælp skriver under på en tilbagebetalingserklæring indtræder der retsvirkninger på to måder:
For det første betyder borgerens underskrift, at der ikke længere foreligger et internt kommunalt dokument, men den underskrevne tilbagebetalingserklæring skal sidestilles med et dokument, som er afsendt fra kommunen.
For det andet har den underskrevne tilbagebetalingserklæring karakter af et dokument, som er afsendt fra borgeren som en meddelelse fra vedkommende om, at borgeren bekræfter at være blevet gjort bekendt med, at tilbagebetaling af den ydede hjælp kræves på de vilkår, der er anført i dokumentet.” (Ombudsmandens opfølgning på udtalelse 2006, afsnit 5 i beretningen 2007, afsnit 6)
Ombudsmanden udtalte i en sag:
”Det hører til god forvaltningsskik, at forvaltningen har ordnede interne forhold og gode sagsbehandlingsrutiner, som sikrer at sagerne til enhver tid kan findes.
Sker det, at en sag bortkommer, må myndigheden, når den bliver opmærksom herpå, tage initiativ til at finde sagen eller til at rekonstruere den, hvis dette er muligt.
Det er den pågældende forvaltningsmyndigheds ansvar at forholde sig til, hvad der skal foretages, hvis en sag bortkommer.” (Ombudsmandens udtalelse 2005-07.1)
I en sag fandtes der ikke et notat om, at en afgørelse var blevet meddelt borgeren mundtligt. Ombudsmanden fandt dette beklageligt og bemærkede, det manglende notat betød, at myndigheden ville have særdeles vanskeligt ved at bevise, at der overhovedet var truffet en lovlig afgørelse overfor borgeren. (Ombudsmandens udtalelse 2002-35.2)
6. Kort sagt
- I afgørelsessager har en myndighed pligt til at skrive et notat, når myndigheden modtager oplysninger om sagens faktiske grundlag, der er af betydning for sagens afgørelse. Det gælder også for mundtlige oplysninger. Se punkt 2.
- Det er uden betydning for myndigheders pligt til at skrive notat, om en sag rent faktisk ender med, at myndigheden træffer afgørelse. Se punkt 2.
- Notatpligten gælder uanset, hvordan myndigheden er blevet bekendt med oplysningerne. Se punkt 3.
- Notatpligten betyder, at myndigheden snarest muligt bør skrive notat om indholdet af oplysninger eller vurderinger, der danner grundlag for en myndigheds vurdering af en sag. Se punkt 3.
- Notatpligten betyder også, at myndigheden snarest muligt bør skrive notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt, der ikke allerede fremgår af sagens dokumenter, f.eks. at en afgørelse er meddelt mundtligt. Se punkt 3.
7. Baggrundslitteratur
Det ovenstående bygger på offentlighedsloven og lovbemærkninger hertil, og ombudsmandens tidligere udtalelser indenfor området.
Hvor retsgrundlaget i Grønland efter ombudsmandens opfattelse er identisk med retsgrundlaget i Danmark er der taget udgangspunkt i dansk litteratur.
Der henvises også til den generelle forvaltningsretlige litteratur, herunder især Forvaltningsret, 1. udgave (2018), Niels Fenger, side 539ff, Offentlighedsloven med kommentar, 3. udgave (1998), John Vogter, side 150ff, og Forvaltningsret, 5. udgave (2018), Sten Rønsholdt, side 320ff.