Journalisering
1. Hvad er journalisering?
Journalisering er en myndigheds systematiske registrering af, hvad der er foretaget af sagsbehandlingsskridt i en konkret sag med angivelse af dato og ofte også udførende og/eller godkendende medarbejder.
Journaliseringen sikrer myndigheden et overblik over sagen, således at dette ikke afhænger af den enkelte sagsbehandlers hukommelse. Med en god journalisering kan en myndighed i tvivlstilfælde dokumentere indholdet af de afgørelser, som myndigheden træffer, og bevise at breve mv. er sendt eller modtaget. Det kan bl.a. have betydning i klage- eller retssager.
Journalisering medvirker derfor til at styrke tillidsforholdet mellem borgere og myndigheder, fordi journalisering sikrer, at der ikke opstår tvivl om, hvad der er foregået i en konkret sag.
Journalisering er også med til at sikre, at nyansatte får kendskab til – eller har mulighed for at få kendskab til – hvordan myndigheden hidtil har administreret reglerne på et konkret sagsområde. På den måde kan en myndighed være sikker på, at sagerne behandles ens.
En del af formålet med journalisering er også at understøtte reglerne om aktindsigt. Retten til aktindsigt er uafhængig af, at dokumenter er journaliseret. Korrekt og fyldestgørende journalisering kan dog forebygge, at dokumenter bliver glemt eller overset, når der skal træffes en afgørelse om aktindsigt.
Journalisering kan også bruges til at kontrollere, at sagsbehandlingen holder sig inden for fastsatte frister, ligesom journalisering kan medvirke til, at andre, f.eks. en tilsynsmyndighed, kan kontrollere myndighedens sagsbehandling.
2. Hvad skal journaliseres?
Sagsbehandlingsloven indeholder ikke noget krav om, at en myndighed skal foretage journalisering. Reglerne om journalisering følger dermed af principperne om god forvaltningsskik.
En myndighed bør herefter sikre, at alle dokumenter, der er modtaget, afsendt eller oprettet af en myndighed i forbindelse med behandlingen af en sag, journaliseres, hvis dokumentet skønnes at have eller vurderes at kunne få betydning for sagsbehandlingen eller sagens afgørelse.
Journaliseringen bør omfatte alle dokumenter, som myndigheden har modtaget fra eller afsendt til udenforstående. Myndigheden bør også journalisere myndighedens interne dokumenter, når de foreligger i endelig form.
I en sag kunne en kommunen ikke finde en medarbejders personalemappe. Kommunen kunne på den baggrund ikke oplyse eller dokumentere sagen yderligere, da de involverede medarbejdere ikke længere var ansat ved kommunen. Ombudsmanden fandt dette meget kritisabelt. (Ombudsmandens udtalelse 2016-5.2)
I en anden sag blev ombudsmandens undersøgelse af en sag vanskeliggjort af, at myndigheden ikke kunne finde de konkrete sager vedrørende ansøgninger og tilladelser. Ombudsmanden fandt det yderst kritisabelt, at sagerne ikke fandtes i myndighedens arkiver, og at myndigheden uden videre havde indstillet eftersøgningen af sagerne. (Ombudsmandens udtalelse 2014-5.1)
Ombudsmanden har tilkendegivet, at en myndighed bør foretage en systematisk journalisering af ind- og udgående post. Ombudsmanden gav i den forbindelse udtryk for, at dette især gælder, hvis en undladelse af at journalisere vil stride mod hensynet til borgernes adgang til aktindsigt. (Ombudsmandens udtalelse 2012-5.4)
Ombudsmanden har tilkendegivet, at det ikke var god forvaltningsskik, at en myndighed havde undladt at udarbejde et referat af et telefonmøde med en plejefamilies opholdskommune. (Ombudsmandens udtalelse 2007.5-2)
I en sag var det ombudsmandens vurdering, at oplysningerne i en oprindelig konsulentrapport om, hvorledes de enkelte ansatte i en myndighed havde udtalt sig, havde haft væsentlig betydning for myndighedens mulighed for at sikre dokumentationsgrundlaget for konsulentrapportens vurderinger. Ombudsmanden udtalte derfor, at myndigheden havde en pligt til at journalisere disse oplysninger til brug for den videre sagsbehandling. (Ombudsmandens udtalelse 2003-20.3)
2.1. Offentlighedslovens dokumentbegreb
Efter offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 1, omfatter retten til aktindsigt alle dokumenter, der vedrører sagen. På baggrund af denne bestemmelse taler man om et ”dokumentbegreb”.
”Dokumentbegrebet” er i praksis blevet fortolket meget vidt. Det omfatter således egentlige skriftstykker og andre aktstykker, f.eks. tegninger, kort og fotografier. Som udgangspunkt vil andet materiale, der kan sidestilles hermed også være omfattet af ”dokumentbegrebet”, når de indgår i grundlaget for en sags behandling og opbevares sammen med sagens akter. Derfor kan f.eks. lydbånd, film og videooptagelser mv. også være omfattet af ”dokumentbegrebet”. Det er med andre ord uden betydning, om dokumentet findes på papir eller elektronisk, f.eks. i form af en e-mail, et dokument vedhæftet en e-mail eller en sms-besked.
En myndighed bør derfor journalisere egentlige skriftlige dokumenter vedrørende en sag og materiale, som har været undergivet administrativ sagsbehandling i den pågældende myndighed.
Du kan læse mere om myndigheders notatpligt under afsnit 11 i myndighedsguiden.
2.2. Dokumenter, der er modtaget, afsendt eller oprettet af en myndighed
Efter principperne om god forvaltningsskik bør en myndighed journalisere dokumenter, som myndigheden har modtaget, afsendt eller oprettet. Det kan eksempelvis være en ansøgning eller klage fra en borger eller virksomhed og myndighedens besvarelse, en partshøring eller høring af en anden myndighed. Det kan også være rykkerskrivelser og efterfølgende henvendelser fra parten i sagen. Dokumenter, som indeholder oplysninger om sagens faktiske grundlag eller faglige vurderinger fra andre, og som er af betydning for sagen, bør også journaliseres.
E-mails, der er sendt eller modtaget af en myndighed, bør journaliseres. En del e-mails mellem myndigheder vil imidlertid ikke have betydning for sagsbehandlingen eller sagens afgørelse og behøver derfor ikke at blive journaliseret. Det kan f.eks. være e-mails om bekræftelse af et mødetidspunkt, flytning af et mødelokale, besked om, at en person ønsker en opringning (telefonbesked) eller almindelige forespørgsler fra andre offentligt ansatte om status i en sag.
Interne dokumenter bør journaliseres i deres endelige form. Det kan eksempelvis være selvstændige dokumenter, som indeholder oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere som følge af notatpligten i offentlighedslovens § 6, stk. 1.
Om dokumentet foreligger i endelig form, afhænger af opfattelsen hos den myndighed, som har udarbejdet dokumentet. Det formodes, at et dokument foreligger i endelig form, hvis dokumentet er blevet godkendt af den ansvarlige for det pågældende område, eller hvis dokumentet har været tillagt faktisk betydning i forbindelse med behandlingen af en sag.
2.3. Dokumenter til brug for administrativ virksomhed
Dokumenter, der er uden betydning for en myndigheds løbende administrative virksomhed, behøver ikke at blive journaliseret. Det gælder f.eks. bøger, aviser, tidsskrifter, reklamer, tryksager, kort, brochurer, takkebreve, kursustilbud og diverse indbydelser. Bekendtgørelser, cirkulærer og orienteringsskrivelser fra andre myndigheder om praksis på et område behøver normalt heller ikke at blive journaliseret.
Om et dokument har betydning for en sag vurderes på baggrund af, om dokumentets har betydning for sagens indholdsmæssige del, herunder sagens afgørelse. Om et dokument har betydning for sagsbehandlingen vurderes på baggrund af, om dokumentet i forhold til den pågældende sag har en dokumentations- eller bevismæssig værdi. Dette vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis dokumentet vedrører egentlige sagsbehandlingsskridt mv.
Et dokuments betydning for sagsbehandlingen eller sagens afgørelse vurderes på det tidspunkt, hvor dokumentet modtages eller afsendes af myndigheden, eller i forhold til et internt dokument, når det foreligger i endelig form.
3. Hvornår og hvordan skal der journaliseres?
Indkommen og udgået post bør journaliseres snarest muligt, dvs. umiddelbart efter modtagelsen eller afsendelsen. Journaliseringen kan eventuelt ske senere, hvis sagsbehandleren er fraværende, f.eks. på grund af ferie, sygdom, kursusdeltagelse, tjenesterejse mv. Interne dokumenter bør journaliseres, når dokumentet er i endelig form.
For at kunne imødekomme en borgers anmodning om aktindsigt, bør en myndighed indrette sit journalsystem på en måde der sikrer, at systemet er egnet til at imødekomme borgernes henvendelse vedrørende aktindsigt efter offentlighedsloven. Journaliseringssystemet skal som det mindste sikre, at myndigheden har et overblik over sagen, så borgeren kan være sikker på at få stillet alle dokumenter i sagen til rådighed.
Om forholdet mellem aktindsigt og journalisering bemærkes, at en myndighed ikke bevidst kan undlade at journalisere dokumenter for på den måde at sikre, at borgere ikke få aktindsigt. En myndighed kan som udgangspunkt heller ikke give afslag på en anmodning om aktindsigt med den begrundelse, at myndigheden ikke har overblik over sagens akter.
For at skabe overblik over hvilke dokumenter, afgørelser, journalnotater mv., der hører til hvilken sag, kan en myndighed vælge at oprette mere end én sag per borger. En myndighed kan på den måde holde informationer om f.eks. en borgers anmodning om førtidspension adskilt fra den samme borgers anmodning om aktindsigt.
De journaliserede dokumenter bør både indeholde dokumentoplysninger, dvs. oplysning om, hvornår dokumentet er modtaget eller afsendt, og oplysninger om dokumentets indhold.
Det er ikke tilstrækkeligt, at en myndighed efter anmodning kan oplyse indholdet af en myndigheds eventuelle standardsvar. En myndighed skal fuldstændig nøjagtigt kunne gengive dokumentets originale indhold og autenticitet. Det vil sige, at myndigheden skal kunne bevise, at dokumentet virkelig stammer fra den givne sag.
Det følger af principperne om god forvaltningsskik og af bevismæssige hensyn, at en myndighed og også bør notere både dokumentoplysninger og indholdsoplysninger vedrørende interne dokumenter.
Der skal i forbindelse med en imødekommelse eller delvis imødekommelse af en anmodning om aktindsigt udleveres en udskrift af sagens aktliste. Det er derfor en forudsætning for en myndigheds imødekommelse af en aktindsigtsanmodning, at en myndigheds overskrift på journaliserede dokumenter generede fra journalsystemer er læsbare og forståelige.
Når en myndighed journaliserer, har myndigheden pligt til at foretage en korrekt og systematisk journalisering. Myndigheden skal således bl.a. sikre, at et dokument ikke journaliseres på en forkert sag.
En myndighed havde i en række tilfælde undladt at journalisere dokumenter, herunder modtagne aktindsigtsanmodninger, på forskellige sager. Ombudsmanden vurderede desuden, at myndigheden i flere tilfælde ikke havde journaliseret dokumenter, oprettet sager og afsluttet sager hurtigt nok. Ombudsmanden gav udtryk for, at journalisering så vidt muligt bør ske umiddelbart efter modtagelsen, afsendelsen eller udarbejdelsen af de enkelte dokumenter, fordi dette mindsker risikoen for, at dokumenterne bliver væk. (Ombudsmandens udtalelse 2014-5.6)
En myndighed havde journaliseret alle sager om tildeling af kvote til fiskeri efter hellefisk på samme sagsnummer. Ombudsmanden gav udtryk for, at ordensmæssige hensyn tilsagde, at myndigheden bør journalisere sagerne under hver deres sagsnummer. Ombudsmanden lagde i den forbindelse særligt vægt på det store antal sager om tildeling af kvote til fiskeri efter hellefisk, som myndigheden behandlede. (Ombudsmandens udtalelse 2013-5.6)
Ombudsmanden har givet udtryk for, at det er god forvaltningsskik, at en myndighed holder god orden i sagerne, så sagerne ikke indeholder overflødige dokumenter. Ombudsmanden henstillede på den baggrund, at en myndighed fremover holdt bedre orden i sagerne og var opmærksom på, at der kun lå den version af et brev, som var sendt ud af huset i en sag. (Ombudsmandens udtalelse 2010-6.4)
Ombudsmanden har udtalt:
”For så vidt angår den manglende datering og underskrift af redegørelsen, er det min opfattelse, at det også af interne dokumenter (notater, redegørelser og lignende) bør fremgå, hvornår og af hvem et dokument er udarbejdet.
Årsagerne hertil er, at det skal være muligt for myndigheden efterfølgende at placere et tjenstligt ansvar for eventuelle fejl, at borgeren ved aktindsigt i dokumentet skal kunne se dokumentets oprindelse, herunder kunne kontrollere om den, der har udarbejdet notatet, har været inhabil, samt at underskrift af dokumentet giver en vis sikring mod fejl og forfalskning.” (Ombudsmandens udtalelse 2008-5.6.1)
I en sag udtalte ombudsmanden om kronologien i en myndigheds journalisering:
”Dette giver mig anledning til generelt at bemærke, at anvendelse af elektroniske sager skal foregå på en måde, så den systematik og den orden, som er udgangspunktet for papirsager, bibeholdes.” (Ombudsmandens udtalelse 2008-5.1.3)
Ombudsmanden udtalte i en sag:
”Det hører til god forvaltningsskik, at forvaltningsmyndighederne har sagsbehandlingsrutiner, som er egnede til at imødegå fejl i sagsbehandlingen.
Dette indebærer i relation til den foreliggende problemstilling, at sådanne henvendelser, som hører til på flere forskellige sager, bør journaliseres således, at kun oplysninger, som har relevans for den enkelte sag, journaliseres på sagen. Dette kan eksempelvis ske ved, at oplysninger i et brev om andre (ikke relevante) sager udstreges eller på anden måde fjernes fra det dokument (original eller kopi), som lægges på sagen.
Kommunen formindsker herved risikoen for uberettiget videregivelse af oplysninger.” (Ombudsmandens udtalelse 2005-88.3)
4. Hvad er konsekvensen, hvis journalisering ikke sker?
Manglende journalisering vil som udgangspunkt ikke i sig selv medføre, at en afgørelse bliver ugyldig.
Manglende journalisering kan dog føre til, at myndigheden har svært ved f.eks. at dokumentere grundlaget for sin afgørelse eller bevise et økonomisk krav mod borgeren. Det kan betyde, at myndigheden ikke kan opretholde sin afgørelse eller sit krav.
Manglende journalisering kan også medføre, at myndigheden– ikke mindst i langstrakte sagsforløb – ikke har den samlede viden om sagen, som skal til, for at myndigheden til enhver tid kan vurdere, hvad der er det rigtige at gøre. Det kan f.eks. skyldes, at myndigheden kun har et sporadisk og punktvist overblik over sagen og derfor ikke kan vurdere, hvor alvorligt sagen samlet set har udviklet sig.
Du kan læse mere og myndigheders sagsbehandlingstid under afsnit 2 i myndighedsguiden.
I en sag gav ombudsmanden udtryk for, at korrekt journalisering ofte vil være en forudsætning for, at en myndighed kan opretholde et effektivt erindringssystem, der sikrer, at en sag ikke bliver glemt. I den konkrete sag vurderede ombudsmanden, at det var journaliseringsfejl, der førte til, at sagsbehandlingstiden blev væsentlig forlænget. (Ombudsmandens udtalelse 2020-1)
I forbindelse med en gennemgang af en myndigheds sager fandt ombudsmanden, at væsentlige dokumenter i flere tilfælde ikke fandtes på de sager, hvor det umiddelbart kunne forventes. Eksempelvis fandtes oplysninger til brug for en førtidspensionssag i en adoptionssag, der var oprettet særskilt. Ombudsmanden udtalte bl.a., at manglende rutiner for journalisering skabte en risiko for, at myndigheden en i konkret sag ikke vidste, om der var truffet afgørelse eller om en sag var blevet behandlet, idet dokumentationen på de relevante sager var mangelfuld, eller de relevante sager slet ikke var oprettede. (Ombudsmandens beretning 2008-3.10)
Ombudsmanden udtalte i en anden sag:
”Det hører til god forvaltningsskik, at forvaltningen har ordnede interne forhold og gode sagsbehandlingsrutiner, som sikrer at sagerne til enhver tid kan findes.
Sker det, at en sag bortkommer, må myndigheden, når den bliver opmærksom herpå, tage initiativ til at finde sagen eller til at rekonstruere den, hvis dette er muligt.
Det er den pågældende forvaltningsmyndigheds ansvar at forholde sig til, hvad der skal foretages, hvis en sag bortkommer.” (Ombudsmandens udtalelse 2005-07.1)
5. Kort sagt
- En myndighed har ikke en pligt til at journalisere sine dokumenter, men det er god forvaltningsskik at gøre det. Se punkt 1.
- Det er også god forvaltningsskik, at alle dokumenter eller andet sagsmateriale, der er modtaget, afsendt eller oprettet af en myndighed i forbindelse med behandlingen af en sag, journaliseres, hvis dokumentet eller materialet kunne have eller kunne få betydning for sagsbehandlingen eller sagens afgørelse. Se punkt 2.
- En myndighed bør journalisere sine interne dokumenter, når de foreligger i endelig form. Se punkt 2.
- Det er uden betydning, om et dokument findes på papir eller er elektronisk, f.eks. i form af en e-mail, et dokument vedhæftet en e-mail eller en sms-besked. Se punkt 2.1.
- Et dokuments betydning for sagsbehandlingen eller sagens afgørelse vurderes på det tidspunkt, hvor dokumentet modtages eller afsendes af myndigheden. Se punkt 2.3.
- Journalisering af indkommen og udgået post bør ske snarest muligt, dvs. umiddelbart efter modtagelsen eller afsendelsen. Se punkt 3.
- Journaliserede dokumenter bør både indeholde oplysning om, hvornår dokumentet er modtaget eller afsendt, og oplysninger om dokumentets indhold. Se punkt 3.
- En myndigheds journalsystem bør være indrettet, så det er muligt at identificere og adskille myndighedens sager, ligesom systemet bør indeholde en registrering af de dokumenter, der hører til de enkelte sager. Se punkt 3.
6. Baggrundslitteratur
Det ovenstående bygger på offentlighedsloven og lovbemærkninger hertil, og ombudsmandens tidligere udtalelser indenfor området.
Hvor retsgrundlaget i Grønland efter ombudsmandens opfattelse er identisk med retsgrundlaget i Danmark er der taget udgangspunkt i dansk litteratur.
Der henvises også til den generelle forvaltningsretlige litteratur, herunder især Forvaltningsret, Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., 2. udgave (2002), side 644-646, Offentlighedsloven med kommentarer, John Vogter, 3. udgave (1998), side 142-144 og Forvaltningsret, Niels Fenger (red.), 1. udgave (2018), side 400 ff.