Offentligt ansattes ytringsfrihed. Partshøring og begrundelse
Advokat D, der repræsenterede fagforeningen F, klagede til ombudsmanden over, at Departementet for Sundhed og Infrastruktur havde tildelt en tillidsrepræsentant, A, en disciplinær advarsel som følge af dennes udtalelser til pressen om arbejdsmiljøforholdende på en hospitalsafdeling.
Ombudsmanden fandt det meget kritisabelt, at departementet havde tildelt den omhandlede advarsel til A. Ombudsmanden fandt således, at afgørelsen var klart i strid med de regler, der gælder for offentligt ansattes ytringsfrihed.
Ombudsmanden fandt endvidere departementets generelle sagsbehandling – partshøringen og begrundelsen for afgørelsen – for utilfredsstillende og beklagelig (udtalelse af 17. september 2014, j.nr. 2014-321-0007).
I ugeavisen V fra den […] fremgik en artikel med overskriften ”Få vil til Grønland”. Artiklen handlede om vanskelighederne ved på X afdeling på Y Hospital at rekruttere speciallæger. Endvidere omtalte artiklen arbejdsforholdene på afdelingen, herunder at Arbejdstilsynet havde udstedt et påbud til ledelsen om at forebygge risikoen for vold og trusler om vold.
Af artiklen fremgik blandt andet følgende:
”[…]
Pressede medarbejdere
Oplevelsen af en fraværende ledelse har medført et stort pres på medarbejderne, siger arbejdsmiljørepræsentanten på afdelingen.
- Der er et konstant pres på de ansatte. Det har aldrig været så dårligt som med den nuværende ledelse, fortæller B, der er ansat som socialpædagog på X afdeling.
Tillidsrepræsentant A bekræfter også, at det i en længere periode har været hårdt for medarbejderne.
- Det har gået skidt i længere tid, og der har virkelig manglet ledelse. Faktisk gennem to år, siden den forrige områdeleder stoppede. Det er som om kommunikationen er gået ned ad bakke, siger A til ugeavisen V. At der også var problemer med arbejdsmiljøet før den nuværende ledelse, viser en såkaldt bekymringsskrivelse dateret 16. marts 2011 fra fagforeningen F til den daværende ledende overlæge C.
Her fremgår det, at F er bekymret for, om der foregår en aktiv indsats for at forebygge vold og trusler om vold mod de ansatte.
Forsigtig optimisme
Forhåbentlig fører påbuddet til bedre arbejdsforhold, også mellem de ansatte og ledelsen.
I hvert fald er der ifølge tillidsmanden små tegn på forbedringer.
- Jeg synes, man kan mærke en ændring. Der er en opblødning og en større samarbejdsvilje. Men når det er sagt, er der endnu lang vej til, at medarbejderne har fuld tillid til ledelsen, siger A.”
Ved brev af 2. maj 2014 meddelte Departementet for Sundhed og Infrastruktur (Styrelsen for Sundhed og Forebyggelse), at departementet påtænkte at meddele A en skriftlig advarsel.
Af brevet fremgår blandt andet følgende:
”Du har i ugeavisen V […] udtalt dig på en sådan måde om din arbejdsplads X afdeling på Y Hospital, at Sundhedsledelsen agter at give dig en skriftlig advarsel.
Advarslen vil få følgende ordlyd:
”På baggrund af citerede udtalelser i ugeavisen V […] skal Sundhedsledelsen i Styrelsen for Sundhed og Forebyggelse tildele dig denne skriftlige advarsel. Du har efter Sundhedsledelsens opfattelse udtalt dig på en måde, der ikke er forenelig med dine opgaver som tillidsrepræsentant. Vi skal i den forbindelse henvise til den på området gældende ”Aftale om tillidsrepræsentanter for ansatte i henhold til overenskomst eller klassificeringsaftale med organisationer, som deltager i samarbejdet Peqqinnissaq Pillugu Kattuffiat Sundhedskartellet i Grønland, dog undtaget ansatte, for hvem Peqqissasut Kattuffiat har forhandlingsretten”, § 3, stk. 1 og stk. 2.
Sundhedsledelsen anser dine udtalelser som en illoyal handling mod ledelsen på X afdeling og Sundhedsledelsen, hvilket Sundhedsledelsen hermed reagerer på.
Advarslen betyder, at såfremt du forsér dig på lignende vis inden for de næste 6 måneder, må du forvente yderligere ansættelsesretlige sanktioner.”
[…]”
Ved brev af 5. maj 2014 protesterede advokat D på vegne af fagforeningen F over den påtænkte advarsel. Advokat D anførte blandt andet, at Departementet for Sundhed og Infrastruktur ikke havde konkretiseret, hvilke af de to udtalelser som A var blevet citeret for, der gav grundlag for den påtænkte advarsel. Advokat D henholdt sig herudover til den omfattende ytringsfrihed, der gælder for offentligt ansatte, og henviste i den anledning til blandt andet udtalelser fra Folketingets Ombudsmand.
Ved brev af 21. maj 2014 tildelte Departementet for Sundhed og Infrastruktur (Styrelsen for Sundhed og Forebyggelse) A en skriftlig advarsel. Indholdet af brevet var i al væsentligt i overensstemmelse med parthøringsbrevet, idet departementet herudover kort meddelte, at advokat D’s høringssvar ikke gav departementet anledning til at ændre holdning. Ved brev af 16. juni 2014 klagede advokat D til mig.
Ved brev af 25. juni 2014 anmodede jeg Departementet for Sundhed og Infrastruktur om en udtalelse til sagen samt sagens akter. Jeg bad departementet om i departementets udtalelse også at redegøre for, om – og i givet fald i hvilket omfang – hensynet til offentligt ansattes ytringsfrihed var indgået i departementets overvejelser forud for tildelingen af den tjenstlige advarsel.
I brev af 14. juli 2014 afgav Departementet for Sundhed og Infrastruktur udtalelse i sagen samt fremsendte sagens akter. Af departementets udtalelse fremgår blandt andet følgende:
”[…]
1. Redegørelsen for sagen i sin helhed
Sagens faktiske forløb:
I ugeavisen V bragtes […] en artikel om forholdene på X afdeling på Y Hospital i Z By. Artiklen blev bragt, efter at journalist E, på opfordring af ledende overlæge G, havde besøgt afdelingen og havde haft lejlighed til at interviewe blandt andre tillidsmand A.
Forinden artiklen blev bragt, blev den sendt til gennemsyn hos Sundhedsledelsen for at sikre, at citater fra Sundhedsledelsen var korrekte. Ved samme lejlighed opfordrede Sundhedsledelsen E til ligeledes at sikre sig, at A var citeret korrekt.
Ved brev af 28. april 2014, fremsendt på mail, […], inviteredes blandt andre repræsentanter fra F, A’s faglige organisation, til drøftelse af den opståede situation. På mødet tilkendegav styrelseschefen, H, at Sundhedsledelsen overvejede at tildele A en skriftlig [advarsel]. På mødet oplyste Sundhedsledelsen endvidere, at såfremt organisationen agtede at meddele A, at de bragte citater ikke var egnede til at fremme samarbejdet på X afdeling, så ville overvejelserne blive stillet i bero. Dette ønskede A’s organisation ikke, idet man henviste til tillidsmandens ytringsfrihed.
Den 2. maj 2014 kontaktes Økonomi- og Personalestyrelsen for råd og vejledning i forbindelse med sindetskrivelsen. Dette medførte alene sproglige tilretninger af sindetskrivelsen.
Den 2. maj 2014 fremsendtes til A, på mail og med almindelig post, sindetskrivelse, som angav, at Sundhedsledelsen agtede at tildele ham en skriftlig advarsel på baggrund af citater i ovenfornævnte avisartikel. Høringsfristen blev sat til 9. maj 2014, som dog på begæring af advokat I blev forlænget til 16. maj 2014.
Den 6. maj 2014 modtog Styrelsen for Sundhed og Forebyggelse […] høringssvar fra advokat D, der repræsenterer F, som mandatar for A.
Den 13. maj 2014 accepterede F høringsfristforlængelse og dermed udsættelse af afgørelse om tildeling af advarsel, […].
Ved mail af 22. maj 2014 fremsendtes skriftlig advarsel til A. Den 16. juni 2014 modtog Styrelsen for Sundhed og Forebyggelse, fra advokat D, kopi af klage til Landstingets Ombudsmand.
Sundhedsledelsens vurdering:
Styrelsen for Sundhed og Forebyggelse skal til ovennævnte sagsfremstilling bemærke, at man alene har taget udgangspunkt i citaterne i den omhandlede avisartikel, da beslutning om tildeling af advarsel blev truffet. Sundhedsledelsen har fundet, at udtalelserne har været af en sådan karakter, at disse ikke kunne blive siddet overhørig. En mildere reaktion end en advarsel blev overvejet, men forkastet, da Sundhedsledelsen fandt, at udtalelserne fra A var krænkende, illoyale og egnede til at skabe mistillid på arbejdspladsen både i forhold til den lokale områdeledelse og til Sundhedsledelsen.
2. Redegørelse for i hvilket omfang Sundhedsledelsen har overvejet hensynet til offentlige ansattes ytringsfrihed i forbindelse med advarslen
Sundhedsledelsen har, ved tildelingen af advarslen, nøje overvejet hensynet til A’s ret til at ytre sig i det offentlige rum, også om forhold, der berører hans arbejdsplads, idet det er Sundhedsledelsens helt grundlæggende holdning, at offentligt ansatte har ret til at udtale sig på lige fod med alle andre borgere i landet. Sundhedsledelsen er dog tillige af den opfattelse, at det at ytre sig altid sker under ansvar, og at loyalitetsforpligtelsen over for sin arbejdsgiver i den forbindelse vejer tungt.
A har i den aktuelle situation fra Sundhedsledelsen modtaget en tilkendegivelse om, at man ikke havde noget imod, at han udtalte sig til pressen om patienternes forhold på X afdeling, som det anføres i klagen til ombudsmanden. Det skal bemærkes, at det var journalisten på V, der ønskede at tale med medarbejdere på X afdeling, hvilket som nævnt accepteredes. A har således på ingen måde, tværtimod, været underlagt forudgående censur fra hverken Sundhedsledelsens eller områdeledelsens side.
De udtalelser, der i den aktuelle sag er bragt i pressen, falder efter Sundhedsledelsens opfattelse uden for, hvad der er acceptabelt for en offentlig ansat at udtale sig om. Navnlig i nærværende situation, hvor der er tale om en tillidsmand, der i mange henseender har et tæt samarbejde med områdeledelsen.
[…]”
Ved brev af 16. juli 2014 sendte jeg Departementet for Sundhed og Infrastrukturs udtalelse i høring hos advokat D, der i e-mail af 3. september 2014 meddelte, at hun ikke havde flere bemærkninger til sagen.
Jeg udtaler herefter:
”1. Afgrænsning af min undersøgelse
Nærværende sag drejer sig om, hvorvidt A’s udtalelser til ugeavisen V var af en sådan karakter, at Departementet for Sundhed og Infrastruktur kunne meddele ham en advarsel. Dette spørgsmål vil jeg nærmere forholde mig til i afsnit 3.
Indledningsvis, afsnit 2, vil jeg dog først kort forholde mig til advarslens retlige karakter. I afsnit 4 vil jeg forholde mig til Departementet for Sundhed og Infrastrukturs iagttagelse af de almindelige sagsbehandlingsregler, herunder blandt andet sagsbehandlingslovens regler om partshøring og begrundelse. Den tjenstlige advarsel er i sagen meddelt af ”Styrelsen for Sundhed og Forebyggelse”.
Jeg bemærker, at jeg i nærværende udtalelse ikke tager nærmere stilling til, hvorvidt denne styrelse må anses for at være en selvstændig
myndighed under Departementet for Sundhed og Infrastruktur, hvilket i bekræftende fald ville medføre, at styrelsens afgørelse kan påklages til departementet. Jeg henholder mig således – for tiden – til departementets opfattelse af, at styrelsen og departementet udgør én og samme myndighed (departementet).
For så vidt angår problematikken om myndighedsstrukturen henviser jeg senest til min beretning for 2013, afsnit 6.1. Jeg bemærker hertil, at Formandens Departement ved brev af 24. marts 2014 har meddelt mig, at departementet mere generelt vil se på myndighedsstrukturen i centraladministrationen, og at departementet vil søge en afklaring af dette spørgsmål i løbet af 2014.
2. Advarslens retlige karakter
En tjenstlig advarsel kan meddeles på to forskellige retlige grundlag, nemlig på et diskretionært grundlag og på et disciplinært grundlag.
En diskretionær reaktion, som en diskretionær advarsel er, er en udmøntning af arbejdsgiverens almindelige ledelsesret for at tilsikre arbejdspladsens almindelige funktion, herunder opgavevaretagelsen. En diskretionær reaktion kan således anvendes for eksempel i forbindelse med arbejdsgiverens vurdering af den ansattes egnethed til at bestride sin stilling eller til at imødegå almindelige samarbejdsproblemer.
En disciplinær reaktion (en sanktion), som en disciplinær advarsel er, er en reaktion som følge af en decideret tjenesteforseelse – for eksempel den ansattes overtrædelse af tavshedspligten – som kan tilregnes den ansatte med en grad af mindst uagtsomhed.
En tjenstlig advarsel – diskretionær som disciplinær – er en afgørelse i sagsbehandlingslovens forstand, jf. lovens § 2, stk. 1, hvorfor denne lovs regler skal iagttages (for eksempel reglerne om partshøring). Baggrunden for dette er, at en advarsel har gentagelsesvirkning og således efter omstændighederne vil kunne indgå direkte i grundlaget i en senere tjenstlig sag; advarslen har med andre ord retlig bindende betydning.
Jeg henviser her også til min udtalelse af 24. april 2014 (j.nr. 2011-320-0001), der er offentliggjort på min hjemmeside, og som vil blive optrykt i min beretning for 2014.
I denne sag er der tale om, at advarslen er blevet tildelt A på baggrund af et forhold – udtalelserne til ugeavisen V – som Departementet for Sundhed og Infrastruktur bebrejder denne, nemlig overtrædelse af loyalitetspligten, jf. nærmere nedenfor, afsnit 3. Der kan således efter min opfattelse ikke være tvivl om, at advarslen er blevet tildelt på et disciplinært grundlag.
3. A’s mulighed for at ytre sig i henhold til reglerne for offentligt ansattes ytringsfrihed
3.1. Indledende bemærkninger
Offentligt ansatte er som øvrige borgere omfattet af ytringsfrihedsbestemmelserne i grundlovens § 77 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10.
Som det fremgår af de nævnte bestemmelser, er ytringsfriheden ikke ubetinget. Den ytringsfrihed, der er knæsat ved bestemmelserne, kan således underkastes visse begrænsninger.
Det er vanskeligt at foretage en meget enkel sammenfatning af retsstillingen vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed, herunder grænserne for denne frihed. For offentligt ansatte må ytringsfriheden i tjenstlig henseende dog overordnet anses for begrænset i medfør af tavshedspligten (jf. for eksempel sagsbehandlingslovens § 27, jf. kriminallovens § 50, stk. 1 og 3, og §§ 52-54), loyalitetspligten (jf. Folketingets Ombudsmands beretning for 1987, side 237 ff.) og vandelskravet (decorum officiale-kravet) (jf. Anders Jørgensen, Decorumkravet for præster, 2011, side 74 ff., med henvisninger).
Endvidere omfatter ytringsfriheden ikke de såkaldte tjenstlige ytringer, altså ytringer, der afgives i tjenstligt øjemed. Sager om eventuel overtrædelse af ytringsfrihedens grænser må altid afgøres meget konkret og med stor hensyntagen til ytringsfriheden som værdi eller princip. Ytringsfriheden er helt afgørende for et sundt og velfungerende demokratisk retssamfund.
3.2. Loyalitetspligten
Som jeg må læse Departementet for Sundhed og Infrastrukturs afgørelse af 21. maj 2014 til A (samt departementets udtalelse til mig), finder departementet, at A med sine udtalelser har brudt sin loyalitetspligt. Loyalitetspligten indgår i henhold til den gængse forvaltningsretlige teori som en del af arbejdspligten, som er én af fire hovedforpligtelser, offentligt ansatte er underlagt. De tre øvrige hovedforpligtelser er tavshedspligten, lydighedspligten og vandelskravet (decorum officiale-kravet). Jeg henviser til Kaj Larsen i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2002, side 188 ff.
Folketingets Ombudsmand har i sin beretning for 1987 (side 237 ff.), jf. i øvrigt Folketingets Ombudsmands beretning for 1995 (side 381 ff.) og Justitsministeriets vejledning nr. 87 af 14. september 2006 om offentligt ansattes ytringsfrihed, forholdt sig nærmere til, på hvilken måde loyalitetspligten kan virke begrænsende for ytringsfriheden. Folketingets Ombudsmand har således anført følgende:
”Det er […] antaget, at hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde kan føre til en begrænsning af de ansattes ytringsfrihed. Det er næppe muligt at give en fuldstændig beskrivelse af, hvornår, i hvilket omfang og for hvilke ansatte sådanne særlige begrænsninger gælder. Men der kan anføres nogle hovedsynspunkter:
1. Begrænsningerne omfatter alene udtalelser vedrørende sager inden for de pågældendes eget arbejdsområde. Offentligt ansatte har samme frihed som andre borgere til at udtale sig om sager på forvaltningsområder, som de ikke har berøring med i deres daglige arbejde.
2. Ved udtalelse inden for eget arbejdsområde er det af betydning, om den pågældende som led i sit arbejde har været (eller er) aktivt medvirkende i myndighedens beslutningsproces. Begrænsningerne vil i almindelighed ikke omfatte ansatte med en funktion, der ligger fjernt fra de politiske eller administrative beslutningstagere.
3. Det spiller en rolle, om udtalelserne fremsættes før eller efter, at en beslutning er truffet. Adgangen til at udtale sig, inden en sag er afgjort, kan – af hensyn til beskyttelse af den interne beslutningsproces – være noget snævrere end adgangen til at udtale sig senere.
4. Det ligger efter praksis fast, at offentligt ansatte har en vidtgående frihed til at udtale sig om ressourcespørgsmål inden for eget arbejdsområde, hvor spørgsmålet kan have væsentlig betydning for medarbejdernes fremtidige ansættelses- og arbejdsforhold.
Det følger af det anførte, dels at der kræves særlige tungtvejende grunde for at anerkende begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed, dels at disse grunde normalt kun vil foreligge i forhold til centralt placerede medarbejdere, der deltager eller har deltaget i den omstridte beslutnings tilblivelse.”
Som det vil fremgå af ovenstående, kan loyalitetspligten således kun i særlige tilfælde – og kun i forbindelse med en beslutningsproces – begrænse offentligt ansattes ytringsfrihed. Der kræves særlige tungtvejende grunde for at anerkende begrænsninger i ytringsfriheden, og disse grunde vil normalt kun foreligge i forhold til centralt placerede medarbejdere, der deltager eller har deltaget i den omstridte beslutnings tilblivelse.
I nærværende sag er der tale om, at A har udtalt sig om de generelle arbejdsmiljømæssige forhold på X afdeling ved Y Hospital. Allerede fordi disse ytringer ikke indgår som led i en beslutningsproces, kan den loyalitetspligt, som A som offentligt ansat er underlagt, efter min opfattelse således ikke danne grundlag for at iværksætte disciplinære sanktioner mod A.
3.3. Andre begrænsninger i ytringsfriheden
Som nævnt i afsnit 3.1 kan offentligt ansattes ytringsfrihed også være begrænset af tavshedspligten og vandelskravet (decorum officiale-kravet). Jeg har kort overvejet, hvorvidt A’s ytringer kunne være i strid med disse to forpligtelser. Det er efter min opfattelse helt oplagt, at A ikke med sine ytringer har overtrådt sin tavshedspligt. Generelle arbejdsmiljømæssige forhold på en arbejdsplads vil sjældent være fortrolige og derved ikke blive omfattet af tavshedspligtsreglerne. Jeg bemærker også, at jeg forstår, at interviewet med A til ugeavisen V kom i stand efter forståelse med afdelingens ledelse.
I medfør af § 12, stk. 1, 2. led, i landstingslov nr. 21 af 18. december 2003 om Grønlands Hjemmestyres og kommunernes tjenestemænd i Grønland (tjenestemandsloven) skal en tjenestemand såvel i som uden for tjenesten vise sig værdig til den agtelse og tillid, som stillingen kræver. Dette krav – vandelskravet (decorum officiale-kravet) – gælder også for ikketjenestemænd i henhold til en ulovbestemt retsgrundsætning, jf. for eksempel Jørgen Mathiassen, Forvaltningspersonellet – tjenestemænd og overenskomstansatte, 2000, side 94 f., samt Kaj Larsen i Hans GammeltoftHansen m.fl., Forvaltningsret, 2002, side 195.
Udtalelser, der vil kunne være i strid med vandelskravet, vil typisk være udtalelser, der i formen ud fra en almindelig opfattelse, vil være uacceptable.
Almindelige meningstilkendegivende ytringer vil kun i særlige tilfælde kunne være i strid med vandelskravet. I nærværende sag er der tale om, at A udtalte sig om generelle arbejdsmiljømæssige forhold på X afdeling på Y Hospital. Det er vanskeligt at se, hvordan disse ytringer ud fra en almindelig opfattelse skulle kunne belaste det vandelskrav, der gælder for A, det vil sige gøre ham uværdig til den agtelse og tillid, som hans stilling kræver.
3.4. A’s funktion som tillidsrepræsentant
Departementet for Sundhed og Infrastruktur har i sin afgørelse af 21. maj 2014 blandt andet henvist til § 3, stk. 1 og 2, i aftale (af 10. februar 2010) om tillidsrepræsentanter for ansatte i henhold til overenskomst eller klassificeringsaftale med organisationer, som deltager i samarbejdet Peqqinnissaq Pillugu Kattuffiat Sundhedsskartellet i Grønland, dog undtaget ansatte, for hvem Peqqissaasut Kattuffiat har forhandlingsretten.
§ 3 i nævnte aftale har følgende ordlyd:
”§ 3. Tillidsrepræsentantens virksomhed.
Det er tillidsrepræsentantens pligt såvel over for organisationerne som over for Naalakkersuisut at gøre sit bedste for at fremme og vedligeholde rolige og gode arbejdsforhold. Tilsvarende pligt påhviler Naalakkersuisut og dennes repræsentant.
Stk. 2. Tillidsrepræsentanten fungerer i øvrigt som talsmand for de ansatte den pågældende er valgt iblandt, og kan som sådan over for institutionens ledelse forelægge forslag, henstillinger og klager fra de ansatte samt optage forhandling om lokale spørgsmål.
[…]”
Som også anført af advokat D har Folketingets Ombudsmand i sin beretning for 1995 (side 381 ff.) forholdt sig til en sag om en tillidsrepræsentant, der udtalte sig til pressen vedrørende arbejdsforholdende i en kommunal bistandsafdeling. Nævnte sag er meget lig nærværende sag. Folketingets Ombudsmand udtalte følgende i sagen:
”De af kommunen påberåbte tillidsmandsregler [der var fuldstændig enslydende med regelsættet i nærværende sag, min bemærkning] er vedtaget ved overenskomst og er således ikke af offentligretlig karakter. Efter min opfattelse må de ovenfor gengivne bestemmelser forstås som en bredt formuleret angivelse af de formål der skal opnås ved tillidsmandsordningen.
Herudover indeholder bestemmelserne en vis vejledning for med hvilken indstilling parterne skal deltage i det faglige arbejde. De særlige regler om adgang til at afskedige tillidsrepræsentanter, om tillidsmænds forpligtelser samt reglerne om medlemmer af samarbejdsudvalg har efter min opfattelse ingen betydning for det foreliggende spørgsmål.
En antagelse om at tillidsrepræsentanter og medlemmer af samarbejdsudvalg ikke har samme adgang til at ytre sig offentligt som andre offentligt ansatte, savner efter min mening støtte i den foreliggende litteratur og praksis, og den finder heller ikke støtte i de nævnte bestemmelsers ordlyd.
Reaktioner i anledning af påståede tilsidesættelser af sådanne aftalte regler må i øvrigt normalt afklares igennem det fagretlige system og ikke ved personaleretlige reaktioner som et led i arbejdsgiverkompetencen. I denne forbindelse må det bemærkes at indskrænkninger i den materielle ytringsfrihed i almindelighed kun kan antages at foreligge hvis indskrænkningen har et sikkert retskildemæssigt grundlag, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for 1983, s. 248 (særligt s. 250), og Lars Nordskov Nielsen, Responsum om offentligt ansattes ytringsfrihed – med særligt sigte på overenskomstansatte DJØF'ere, offentliggjort i DJØF-bladet nr. 22/1987, s. 7.
På denne baggrund finder jeg ikke at der er grundlag for at mene at der med reglerne om tillidsrepræsentanter er sket en indskrænkning af ytringsfriheden.”
Jeg kan fuldt ud tiltræde Folketingets Ombudsmands retsopfattelse.
Det er herefter min opfattelse, at de af Departementet for Sundhed og Infrastruktur påberåbte tillidsrepræsentantregler ikke kan danne grundlag for en indskrænkelse af A’s ytringsfrihed i forhold til, hvad der gælder i henhold til de almindelige regler, jf. ovenfor, afsnit 3.1.
3.5. Sammenfatning
På baggrund af ovenstående gennemgang finder jeg det meget kritisabelt, at Departementet for Sundhed og Infrastruktur meddelte A en tjenstlig disciplinær advarsel for hans udtalelser til ugeavisen V. Afgørelsen er efter min opfattelse klart i strid med de regler, der gælder for offentligt ansattes ytringsfrihed.
4. Departementets sagsbehandling
Som nævnt ovenfor, afsnit 2, er tildelingen af en tjenstlig disciplinær advarsel en afgørelse i sagsbehandlingslovens forstand. Dette medfører, at sagsbehandlingslovens regler skal følges ved tildelingen af den pågældende sanktion, herunder skal der således partshøres (lovens § 19), og der skal gives en begrundelse (lovens kapitel 6, §§ 22-24).
Endvidere skal den ulovbestemte regel (retsgrundsætning) om udvidet partshøring – formentlig – iagttages ved påtænkt tildeling af disciplinære advarsler, jf. Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 2013, side 520 f. Den udvidede partshøringspligt indebærer, at myndigheden (ud over at høre over de faktiske omstændigheder i sagen, jf. sagsbehandlingslovens § 19) i almindelighed skal give den ansatte en redegørelse for myndighedens egen foreløbige opfattelse af sagen, herunder den retlige kvalifikation, samt – for så vidt der i sagen måtte være bevismæssige spørgsmål – myndighedens bevismæssige vurdering, jf. Niels Fenger, a.st., side 518 f.
Partshøringsreglerne og begrundelsesreglerne har blandt andet som formål at sikre, at sagen oplyses bedst muligt, og at der træffes en korrekt og lovlig afgørelse.
I nærværende sag er der tale om, at Departementet for Sundhed og Infrastruktur i både partshøringsbrevet og afgørelsen har henvist til loyalitetspligten uden nærmere at uddybe denne. Efter min opfattelse er det en tilsidesættelse af den ulovbestemte partshøringsregel samt af sagsbehandlingslovens § 24, der fastsætter, at en begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet (jf. nærmere Hans GammeltoftHansen i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., 2002, side 558), at det nærmere grundlag for og indholdet af denne loyalitetspligt ikke blev angivet mere præcist. Netop i en sag som den foreliggende, hvor den retlige bedømmelse sker på grundlag af en ulovbestemt regel, har det særlig betydning for forståelsen af partshøringen og afgørelsen, at loyalitetspligten bliver præciseret.
Beskrivelsen af de udtalelser hos A, som fremkaldte den tjenstlige advarsel, blev angivet som ”På baggrund af citerede udtalelser”, ”udtalt dig på en måde, der ikke er forenelig med dine opgaver som tillidsrepræsentant” og ”anser dine udtalelser som en illoyal handling mod ledelsen” må jeg endvidere anse for helt utilstrækkelig til at gøre det ud for en begrundelse efter sagsbehandlingslovens § 24, stk. 2, samt § 24, stk. 1, 2. pkt., om gengivelse af det for afgørelsens udfald relevante sagsfaktum og skøn. Beskrivelsen er endvidere helt utilstrækkelig til at kunne opfylde partshøringsregelsættet.
Jeg noterer mig videre, at Departementet for Sundhed og Infrastruktur i sin afgørelse slet ikke har forholdt sig til advokat D’s – helt relevante – partsanbringender, men blot har anført, at ”Dette høringssvar giver imidlertid ikke anledning til, at [departementet] ændrer sin holdning, […]”.
Der består ikke en almindeligt pligt til i begrundelsen at gå ind på samtlige anbringender m.v. fra partens (partsrepræsentantens) side, men i det omfang der er tale om relevante anbringender, er der en formodning for, at de skal berøres i begrundelsen, jf. Hans Gammeltoft-Hansen i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2002, side 562. Dette burde efter min opfattelse være sket i denne sag.
Samlet set finder jeg Departementet for Sundhed og Infrastrukturs generelle sagsbehandling for utilfredsstillende og beklagelig.”